隨著去年12月初的中央經(jīng)濟(jì)工作會議將“城鎮(zhèn)化”單獨(dú)列為主要任務(wù)，加之發(fā)改委等決策部門釋放出加速城鎮(zhèn)化的信號，與城鎮(zhèn)化息息相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)，也成為輿論熱議詞，土地流轉(zhuǎn)也被廣泛認(rèn)為是城鎮(zhèn)化能夠成功的關(guān)鍵因素。
　　在此背后，則是2008年10月12日中共十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”四年多來的實踐。
　　這四年多來的土地流轉(zhuǎn)發(fā)生了什么變化？對未來城鎮(zhèn)化又有什么啟示？
　　去年，由《第一財經(jīng)日報》支持，山東大學(xué)“農(nóng)村之光”調(diào)研組經(jīng)歷4個多月時間，行程1200公里，訪談百人，并輔之發(fā)放問卷調(diào)查等方式，針對分別位于魯北、魯中和魯西南的德州、淄博和濟(jì)寧三地的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)查。
　　基于發(fā)放600份問卷、有效回收569份問卷的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，來自于上述三地一手調(diào)研顯示，土地流轉(zhuǎn)不宜“一刀切”，而是應(yīng)根據(jù)地域特點(diǎn)因地制宜，另與時下流行觀點(diǎn)不一致，調(diào)研顯示，土地流轉(zhuǎn)未必就一定能帶來“規(guī)模效益”。
　　魯西北三地比較
　　相比于以往針對山東省土地流轉(zhuǎn)的調(diào)研——多將一個縣區(qū)作為重點(diǎn)調(diào)查對象，且所調(diào)查范圍大多集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的山東半島地區(qū)，此次調(diào)研組將調(diào)研樣本地選擇在處于魯中西部地區(qū)。
　　在魯中西部地區(qū)，雖然存在大量土地流轉(zhuǎn)需求，但并未產(chǎn)生相應(yīng)的創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，也是因此，調(diào)研組通過對魯中西部地區(qū)農(nóng)戶的問卷調(diào)查與訪談，深入分析了該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)遲滯的原因，試圖填補(bǔ)相應(yīng)領(lǐng)域的空白。
　　2012年7月25日~8月4日，調(diào)研組先后調(diào)研了德州、淄博、濟(jì)寧三市八地，訪談對象不僅涉及德州市慶云縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站站長、東辛店鎮(zhèn)經(jīng)管站站長等政府人士，同時也對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民做了大量訪談。
　　調(diào)研顯示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)如今仍處于初級發(fā)展階段，各地在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時一般以試點(diǎn)的形式進(jìn)行。而此次調(diào)研中重點(diǎn)走訪的試點(diǎn)地區(qū)中，以德州市慶云縣東辛店鎮(zhèn)大李村、淄博市沂源縣安樂官莊、濟(jì)寧市微山縣大辛莊最為典型。
　　大李村為興建蔬菜大棚，采取土地置換方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；安樂官莊通過與銀座集團(tuán)簽訂協(xié)議，集中流轉(zhuǎn)土地建成烏克蘭大櫻桃生產(chǎn)基地；大辛莊則經(jīng)由村組織協(xié)調(diào)，由一戶承包全村土地。
　　根據(jù)以往調(diào)研經(jīng)驗，為避免被訪者“財不露白”的心理，低報收入水平，調(diào)研組在慶云地區(qū)對收入問題采取了了解家庭情況后自行核算的方式，而沂源和微山地區(qū)則采取請被訪人直接填寫的形式。
　　調(diào)研結(jié)果顯示，慶云地區(qū)的戶均收入，明顯高于其他兩個地區(qū)受訪者，而直接填寫的方式，對樣本真實狀況有著更真實的反映。
　　地處魯中山區(qū)的沂源擁有最小的戶均土地面積，但是由于主要種植經(jīng)濟(jì)果樹，畝均收入位于中游。種植經(jīng)濟(jì)果樹對勞動力的數(shù)量和素質(zhì)都有較高要求，使得兼業(yè)較為困難，因而沂源地區(qū)的農(nóng)業(yè)收入比重最高。
　　處于魯西南地區(qū)的微山縣湖多地少，當(dāng)?shù)赜胸S富的煤炭資源，用卡車或船只運(yùn)輸煤炭收益很高。二三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達(dá)，使得農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)處于相對弱勢地位，農(nóng)戶兼業(yè)現(xiàn)象十分普遍。
　　位于魯北地區(qū)的慶云縣平原較多，戶均耕地面積最大，同時，由于種植大棚蔬菜的拉動作用，畝均收入也高于果樹和糧食作物種植。
　　種植糧食作物所需勞力減少，慶云縣的兼業(yè)現(xiàn)象也十分普遍，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象非常明顯。
　　另根據(jù)問卷數(shù)據(jù)對土地流轉(zhuǎn)戶的統(tǒng)計，上述三地流轉(zhuǎn)戶的比例超過一半份額，占據(jù)54.1%的比例，這意味著，調(diào)研地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)參與率都達(dá)到了接近半數(shù)的水平，表明土地流轉(zhuǎn)這一調(diào)節(jié)生產(chǎn)資料配置的行為已在農(nóng)村中廣泛開展。
　　土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶樣本
　　本次調(diào)研的569戶農(nóng)戶中，有300戶參與了土地流轉(zhuǎn)。其中，81.3%的農(nóng)戶為自愿參加，其余的56戶農(nóng)戶為非自愿轉(zhuǎn)出，主要是由于建設(shè)征用土地而被迫放棄承包權(quán)。而土地流轉(zhuǎn)后各群體的土地?fù)碛辛堪l(fā)生了很大變化。
　　調(diào)研顯示，受訪者中自愿轉(zhuǎn)入的農(nóng)戶平均每戶轉(zhuǎn)入了5.26畝土地，最大值為16畝，而自愿轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶平均轉(zhuǎn)出了2.7422畝土地，最大值為13畝。流轉(zhuǎn)后，自愿轉(zhuǎn)入的農(nóng)戶戶均土地達(dá)到8畝，是未流轉(zhuǎn)土地戶的近3倍，而轉(zhuǎn)出戶則僅存不到1畝耕地。
　　從統(tǒng)計可以看出，受訪農(nóng)戶主要獲得的補(bǔ)償方式是租金，共193戶，占64.3%，其次是一次性買斷補(bǔ)償（主要是建設(shè)征用土地），占21%，其他方式比例都很小。在滿意程度方面，表示“非常滿意”和“比較滿意”的人數(shù)占到了70%，“不滿意”者占6%。
　　從實際調(diào)研情況看，不滿意者主要是對補(bǔ)償方式，特別是租金過低和一次性買斷不滿。在“最希望獲得的補(bǔ)償方式”一問中，“租金”和“土地入股”分別占33.7%和30.7%，反映了農(nóng)民在接受租金便利性的同時，也對土地入股分紅的新型流轉(zhuǎn)方式有較強(qiáng)的期待。
　　在流轉(zhuǎn)途徑上，親友介紹占到38.9%，村集體協(xié)商占28.5%，雙方直接聯(lián)系占25.7%，而通過中介機(jī)構(gòu)聯(lián)系流轉(zhuǎn)的僅有3戶，占0.7%，反映了受訪群體的土地流轉(zhuǎn)行為基本處于村民自發(fā)流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)引導(dǎo)流轉(zhuǎn)的層次，土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成。
　　根據(jù)調(diào)研，農(nóng)戶未轉(zhuǎn)出土地的首要原因是自己有能力耕種，占總體的39%，微山地區(qū)由于兼業(yè)化更明顯，且根據(jù)當(dāng)?shù)亓?xí)慣，農(nóng)戶大多選擇在住地附近打工，因而此項的比例更高，達(dá)到了47%。
　　未轉(zhuǎn)出土地的第二原因是轉(zhuǎn)出收入低于自己耕種所獲得收益，占總體的17%，慶云地區(qū)高達(dá)26%，這反映了收益仍是農(nóng)戶在作出土地流轉(zhuǎn)決策時候的重要考慮項。
　　未轉(zhuǎn)出土地第三要素則是對轉(zhuǎn)出土地收益保障，以及轉(zhuǎn)出土地后無活可干的擔(dān)憂，合計約為20%。從調(diào)查結(jié)果上看，農(nóng)戶主要是對保留土地的收益（包括物質(zhì)收益和心理保障）與放棄土地使用權(quán)所能換得的補(bǔ)償相比較，進(jìn)而做出決策。
　　而農(nóng)戶沒有選擇轉(zhuǎn)入土地的原因，除轉(zhuǎn)入價格、轉(zhuǎn)入來源等因素外，主要原因是受到農(nóng)戶勞動力稟賦的約束，同時對轉(zhuǎn)入土地能否產(chǎn)生效益表示懷疑，二者共占61%，慶云地區(qū)更高達(dá)72%。
　　在實地調(diào)研中，調(diào)研組也強(qiáng)烈感受到了對農(nóng)地效益的質(zhì)疑。由于經(jīng)營土地，特別是種植糧食作物難以產(chǎn)生效益，農(nóng)戶的轉(zhuǎn)入土地積極性并不高，在沂源與微山地區(qū)（慶云地區(qū)數(shù)據(jù)缺失），有流出意愿的農(nóng)戶明顯多于有流入土地意愿的農(nóng)戶，在交叉分析中還發(fā)現(xiàn)，許多已經(jīng)轉(zhuǎn)入了土地的農(nóng)戶也希望轉(zhuǎn)出一部分土地，通過從事其他行業(yè)來提高收入。
　　在微山地區(qū)，農(nóng)經(jīng)站站長李玉生指出，微山土地流轉(zhuǎn)市場總體呈現(xiàn)“買方市場”形態(tài)，即想轉(zhuǎn)出土地者多，而有意愿承包特別是大規(guī)模承包者寥寥。這表明，農(nóng)地效益確實成為了制約土地流轉(zhuǎn)的瓶頸。
　　影響土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)外因素
　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，因宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響農(nóng)業(yè)的比較收益，它將進(jìn)一步影響農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)決策。而調(diào)研地區(qū)整體二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，以及二三產(chǎn)業(yè)集中區(qū)距離農(nóng)村的距離對土地流轉(zhuǎn)影響也較大。
　　另外，據(jù)調(diào)研，農(nóng)村中外出到離家較遠(yuǎn)、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)打工、經(jīng)商的多為青壯年人，年紀(jì)稍大但仍具有勞動能力的人則選擇就近打工，并且所有流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民不可能都進(jìn)入城市生活，那么農(nóng)村附近的二三產(chǎn)業(yè)（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等）就承擔(dān)了吸納通過土地流轉(zhuǎn)解放出的農(nóng)村勞動力的責(zé)任。
　　相反，一旦宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等小微企業(yè)停工甚至倒閉，農(nóng)民在理智與心理上雙重選擇保有土地，將對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生極大的阻礙和制約作用。
　　此次收集的數(shù)據(jù)亦顯示，絕大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為擁有土地比較安心，這鮮明地反映了農(nóng)民的“戀土情結(jié)”。農(nóng)民認(rèn)為土地對于自身，最重要的功能是提供生活基本口糧和增加收入，且提供生活基本口糧大大高于增加收入的比重。
　　同時，據(jù)調(diào)研組了解，選擇土地最重要功能是“增加收入”的農(nóng)民，有的是進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)，小面積規(guī)模化以提高農(nóng)業(yè)收入，有的則是種植大棚蔬菜或者經(jīng)濟(jì)林木，其效益遠(yuǎn)高于單純種糧，獲得了相對其他農(nóng)戶較大的收益。
　　另外，數(shù)據(jù)顯示，對土地保障功能依賴的程度與年齡和文化程度有關(guān)。
　　據(jù)調(diào)研情況，26歲～43歲的青壯年勞動力，其收入來源主要以外出打工和個體經(jīng)營為主，對土地的依賴性稍微低一些；但年齡越長者，對土地保障依賴程度越高。
　　而隨著文化程度的提高，農(nóng)民對土地的依賴程度呈總體下降的趨勢，其中未受過正式教育和小學(xué)文化的農(nóng)民依賴程度最高，這與他們年齡較大也有關(guān)系，同時本科及以上學(xué)歷例外。
　　究其原因，文化程度的提高，使農(nóng)民的視野和思想觀念發(fā)生了改變，并且他們在學(xué)習(xí)中獲得了種地以外的謀生技能，可以離開土地進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得收入，所以對土地的依賴程度降低。
　　通過走訪和調(diào)查，除了宏觀上農(nóng)戶難以控制的種種外因，還有一些內(nèi)部因素影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)。比如，農(nóng)戶家庭人口結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)因素。
　　農(nóng)戶的家庭人口結(jié)構(gòu)與收入結(jié)構(gòu)直接影響了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的決策。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自愿轉(zhuǎn)入農(nóng)戶，其家庭勞動力比重最大，達(dá)68.68%，打工人數(shù)比重相對較小，為27.73%，可見其將家庭勞動力更多地投入到了農(nóng)地的耕種與管理中，進(jìn)而其農(nóng)業(yè)收入比重在各類型流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中的比重最高，達(dá)48.34%。
　　而自愿轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)收入比重僅占22.89%，打工人數(shù)比重為四種類型農(nóng)戶中最高者，達(dá)39.01%，可見自愿轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶將家庭勞動力轉(zhuǎn)移到了比較收益相對較高的打工方面，降低了機(jī)會成本，獲得了更多的非農(nóng)收入。
　　未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入比重為27.9%，屬第二位，但比自愿轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的收入相對減少很多。據(jù)調(diào)研了解，此類農(nóng)戶一般是家庭中的婦女、60歲左右的老人常年在農(nóng)村種地，家庭青壯年勞動力在農(nóng)忙時期返鄉(xiāng)幫助耕種。種植作物多為傳統(tǒng)的玉米、小麥等糧食作物，收益相對不高，主要是提供家庭生活所需口糧，多余部分糧食才賣掉。
　　非自愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)量最少，且勞動力比重、打工人數(shù)比重、上學(xué)人數(shù)比重和農(nóng)業(yè)收入比重都是最低的。
　　調(diào)研顯示，大部分非自愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶是生活在縣城附近的農(nóng)戶，雖然生活已經(jīng)與縣城極其相似，但老一輩人仍有較重的“土地情結(jié)”，同時面對政府征地給予的補(bǔ)償也不甚滿意，故而表現(xiàn)為非自愿流轉(zhuǎn)。
　　土地規(guī)模效益悖論
　　以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，根據(jù)SPSS（統(tǒng)計產(chǎn)品與服務(wù)解決方案）軟件分析，調(diào)研發(fā)現(xiàn)三地區(qū)“畝均收入”與“流轉(zhuǎn)后耕地面積”沒有明顯的正相關(guān)關(guān)系，反而淄博市沂源縣出現(xiàn)了一定程度的負(fù)相關(guān)。
　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，德州市慶云縣耕地的畝均收益在1000元左右甚至耕地的農(nóng)戶，主要以種植糧食作物為主，即使進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后一戶的耕地面積達(dá)20畝左右，如果仍是種植傳統(tǒng)糧食作物的話，其畝均收益仍然較低。
　　而慶云縣東辛店鎮(zhèn)大李村，在鎮(zhèn)政府“一村一塊地”的土地流轉(zhuǎn)政策指導(dǎo)下，結(jié)合本村蔬菜種植傳統(tǒng)，引進(jìn)青州外商的經(jīng)驗和技術(shù)，進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)。
　　2008年，大李村30多戶農(nóng)戶將100多畝分散地塊統(tǒng)一租賃給青州客商進(jìn)行大棚蔬菜種植，實現(xiàn)土地集約經(jīng)營，高效發(fā)展。到2012年年初，大李村通過租賃、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)手段，將村東300多畝零散土地整合，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶經(jīng)營，政府協(xié)助集中開發(fā)，發(fā)展蔬菜大棚80多個，成為東辛店鎮(zhèn)最大的蔬菜基地之一。
　　大李村在“一戶一塊地”的基礎(chǔ)上建起了共計540畝的蔬菜大棚，每畝地收入也從原來的1000元左右提高到12000元～15000元。
　　淄博市沂源縣出現(xiàn)了“畝均收入”與“流轉(zhuǎn)后耕地面積”呈負(fù)相關(guān)的情況。結(jié)合實地調(diào)研情況，調(diào)研組認(rèn)為這是由于沂源縣特殊地理環(huán)境導(dǎo)致。
　　沂源縣地處魯中山區(qū)，農(nóng)作物以經(jīng)濟(jì)果林為主。由于山區(qū)地勢崎嶇，轉(zhuǎn)入土地難以成片，反而加大了管理難度。同時，果樹產(chǎn)量與田間管理密切相關(guān)，日常照管需要大量勞動力，土地面積越大，管理的難度也越大，甚至有可能耽誤農(nóng)時。因此，畝均產(chǎn)出與土地數(shù)量呈負(fù)相關(guān)。
　　濟(jì)寧市微山縣的畝均收入與土地數(shù)量呈現(xiàn)倒“V”形關(guān)系，在2畝～4畝處出現(xiàn)峰值。
　　經(jīng)過復(fù)核問卷和進(jìn)一步走訪，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)這些畝均收入較高的農(nóng)戶是縣城駐地附近的蔬菜大棚種植戶，他們一般通過流轉(zhuǎn)整合3畝～4畝地，建起1～2個大棚，全家一起耕種，收益很高。
　　但是，由于微山地區(qū)技術(shù)相對落后，耕種大棚需要大量勞動力和非常辛苦的勞作，農(nóng)戶受到家庭勞動力的約束，很難再擴(kuò)大種植面積。擁有5畝以上土地的農(nóng)戶則大多種植糧食，受“顧不過來”和“反正地多，糧食不值錢，少收一點(diǎn)沒關(guān)系”的因素影響，畝均產(chǎn)出反而下降。
　　而調(diào)研隊在采訪W地D村時，了解到當(dāng)?shù)匾粦艮r(nóng)民經(jīng)由村集體組織協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)入600畝耕地準(zhǔn)備進(jìn)行規(guī)模耕作。然而，耕作一年，據(jù)調(diào)研隊采訪了解和村民口述，收益極差。
　　深入訪談了解到，該農(nóng)戶雇傭轉(zhuǎn)出土地的其他農(nóng)民為其耕種土地，每日工資50元。由于工資按天發(fā)放，勞動成果又難以計量監(jiān)督，被雇傭農(nóng)民偷懶怠工的現(xiàn)象大量存在。調(diào)研隊考察時，流轉(zhuǎn)土地上所種植的玉米不及自有地的一半高。
　　調(diào)研組認(rèn)為，本例中土地流轉(zhuǎn)之所以未能實現(xiàn)規(guī)模效益，是由于監(jiān)督機(jī)制不健全、激勵制度不到位引起的。
　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論是龍頭企業(yè)還是個體大戶，在土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)備工作中，如何與一家一戶的農(nóng)戶協(xié)商條件都是極其棘手的事情。由于沒有成形的土地流轉(zhuǎn)市場，實際中觀察到的結(jié)果是：轉(zhuǎn)入方往往求助于村集體。
　　政策建議
　　針對影響土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)外因素，結(jié)合實地調(diào)研，總結(jié)各地經(jīng)驗教訓(xùn)，經(jīng)過深入思考與反復(fù)討論，調(diào)研組給出以下建議：
　　首先，土地流轉(zhuǎn)需要順勢而為，穩(wěn)中有進(jìn)。中國疆域遼闊，各地情況差異較大，所以土地流轉(zhuǎn)面臨復(fù)雜性、多樣性和困難性。同時，在很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地是農(nóng)民賴以生存的根本，盲目的土地流轉(zhuǎn)將會極大損傷農(nóng)民利益，為社會埋下不穩(wěn)定因素。
　　其次，應(yīng)保持宏觀經(jīng)濟(jì)，特別是二、三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力有序轉(zhuǎn)移。保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，積極扶持小微企業(yè)和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。
　　政策也要保持其連貫性和統(tǒng)一性。糧食生產(chǎn)是一個長期過程，種糧大戶流轉(zhuǎn)土地、進(jìn)行總體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)械投資等，成本投入較大，收益需長期經(jīng)營才得以保障。因此國家政策應(yīng)連貫統(tǒng)一，才能使種糧大戶有信心和勇氣進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、大規(guī)模經(jīng)營以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。
　　而在土地產(chǎn)權(quán)方面，應(yīng)明晰土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)戶土地權(quán)益保護(hù)。只有產(chǎn)權(quán)主體明晰，經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓才能順利實施。
　　流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)合同也需要規(guī)范和完善，以充分保護(hù)參與土地流轉(zhuǎn)的各方的利益。這需要國家對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行導(dǎo)向性政策規(guī)定，規(guī)范流轉(zhuǎn)主體、機(jī)制、合同等方面，同時也應(yīng)因地制宜，鼓勵各地探索創(chuàng)新合適的流轉(zhuǎn)機(jī)制。
　　對于土地轉(zhuǎn)出方，要嚴(yán)格根據(jù)法律法規(guī)簽訂能有效保護(hù)農(nóng)民利益的合同；對轉(zhuǎn)入方，要進(jìn)行一定的鼓勵。