既想解決住房問題，又缺乏具體的手段和資源，公租房新規(guī)的模糊性正體現(xiàn)出政府調(diào)控房地產(chǎn)的矛盾心態(tài)。

　　在房地產(chǎn)調(diào)控種種政策手段中，公共租賃住房（下稱公租房）的作用日益被各級政府所重視。6月12日，住房和城鄉(xiāng)建設部等七部委聯(lián)合發(fā)布文件，力促各地政府加快發(fā)展公租房。

　　這份文件名為《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》（下稱《指導意見》），提出用公租房解決城市中等偏下收入家庭住房困難。有條件的地區(qū)，還可將新就業(yè)職工和符合條件的外來務工人員納入供應范圍。

　　所謂公租房，即由政府出資或提供政策支持建造的低租金公共住房。自2007年由深圳等地首先試行，其使用對象鎖定在一時買不起商品房的家庭。

　　2009年“兩會”期間，住建部副部長齊驥正式向公眾介紹了公租房這一新概念。至今年6月，北京、上海、重慶等省份相繼推出公租房實施方案，但對公租房內(nèi)涵的解釋和具體做法則大相徑庭。此次七部委聯(lián)合發(fā)布文件，意味著在各地自發(fā)實踐的基礎上，中央層面對公租房的認可和規(guī)范。

　　顯然，政府已將公租房納入保障性住房體系，表明決策層意圖通過發(fā)展租賃市場，進一步擴大供給，同時影響市場預期。然而，此舉除了難以準確鎖定保障對象，還要面對土地、資金等資源瓶頸，更繞不開對“福利房回潮”的質(zhì)疑。能否擺脫行政主導的慣性，是擺在公租房新政面前的一道難題。

　　保障對象難界定

　　在住建部政策研究中心副主任王玨林看來，公租房是一種過渡性的保障方式。上述文件所說的保障“中等偏下收入住房困難的家庭”，其實主要應針對當前買不起住房的年輕人；此外，有能力的地區(qū)也可保障“外來農(nóng)民工”。

　　但這一人群究竟如何精確界分，《指導意見》并沒有給出清晰定義。且“夾心層”規(guī)模會隨房價和收入的波動而變化，中國社科院經(jīng)濟研究所研究員汪利娜表示，公租房的保障對象如何界定，是公租房面臨的考驗。

　　《指導意見》規(guī)定，公租房的“供應范圍和供應對象”的“收入線標準、住房困難條件和租金水平”，由“市縣政府”確定。汪利娜認為，在行政壓力下，地方政府必須建設保障性住房，但上述規(guī)定仍顯得“單薄、不具體”，且“可操作性差”。

　　以北京市為例，2009年北京市首批建設公租房8000套，2010年計劃建設1萬套。北京市建委有關(guān)人士表示，上述套數(shù)主要是根據(jù)每年申請的人數(shù)確定，沒有申請的就不會納入統(tǒng)計范圍。

　　“住房檔案和收入信息等個人征信系統(tǒng)不健全、無法準確界定住房保障對象”，是公租房面臨的又一尷尬。由于無法掌握居民的“收入水平、資產(chǎn)保有水平及其變化情況”，廉租房、經(jīng)濟適用房與公租房的具體保障范圍也難免含糊。甚至公租房能否啟動、何時啟動，地方政府也有很大變動空間。

　　汪利娜建議，各地在建設公租房之前，需首先摸清市場上的存量房規(guī)模、自有住房和租賃市場的需求情況。

　　即使公租房得以順利建成，其配租也將面臨極大的難題。王玨林強調(diào)，公租房保障的“夾心層”與享受廉租房的低收入家庭不同，他們只是短時間內(nèi)沒有購房能力。所以應對申請對象的進入和退出實行嚴格的管理和控制，對承租人收入和保障線逐年檢查核實。

　　面對資源瓶頸

　　在明確要以增加建設作為擴大供應的方式后，公租房必然遭遇廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房在建設過程中所面臨的土地、資金等難題。

　　按照《指導意見》部署，公租房建設以地方政府主導，省級政府負責、縣政府落實。國際上，保障性住房一般由中央和地方政府共同承擔。從文件現(xiàn)有表述看，現(xiàn)有公租房的建設責任主要在地方政府。

　　事實上，以往保障性住房供應不足，很大程度上在于地方政府推動不力。有學者分析稱，地方政府多數(shù)并不愿意建保障性住房，資金和土地是橫亙在地方政府面前的瓶頸。增加保障性住房用地的供應，無異于減少了地方政府的財源。

　　汪利娜說，地方政府以保障性住房的名義向中央爭取到用地指標后，私下里改變用途牟利的不乏其人。

　　相較于經(jīng)濟適用房，公租房的收益由政府保有，地方政府的激勵相對較大。但中國房地產(chǎn)協(xié)會副會長兼秘書長朱中一表示，無論是哪種保障型住房，建設都會受制于土地財政，“一塊地不做保障型住房，就可以做其他收益更高的項目” 。

　　與此同時，隨著土地價格上漲，公租房的租金又需控制在市場租賃價格以下，項目投資回收期比商品房等項目偏長許多。

　　因而，對于公租房的建設資金，《指導意見》提出各地要通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，加大對公租房建設和運營的投入，中央則以適當方式給予資金補助。至于所需土地，則“要重點保障”。但具體投入力度和保障程度，《指導意見》并沒有明確，具體標準均依靠地方政府對公租房的重視程度及財力。

　　政策的模糊最終體現(xiàn)在執(zhí)行的效果上。在以往的保障性住房政策中，由于沒有明確安排投入比重，地方政府能為公租房建設投入多少資金仍是未定之天。汪利娜表示，全靠政府一己的資金來做，永遠都只能是“小保障”。中國社科院社會學所研究員唐鈞表示，政府主導對公租房進行大規(guī)模投資，難以避免向以往福利分房制度倒退，亦有可能形成貧民窟。

　　因而，在公租房建設方面，鼓勵社會資本、社會機構(gòu)的加入，形成多元化主體多層次供應的格局，已漸成共識。

　　《指導意見》提出，引導各類投資主體建設公租房，并對公租房的建設和運行給予稅收優(yōu)惠。按照“誰投資、誰所有”的原則，公租房投資者權(quán)益可依法轉(zhuǎn)讓。與此同時，要鼓勵金融機構(gòu)發(fā)放“公租房中長期貸款”，符合條件的企業(yè)也可以通過發(fā)行“中長期債券”等方式籌集資金，探索運用“保險資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金”拓展公租房融資渠道。

　　不過，《指導意見》對具體的稅收優(yōu)惠及金融支持并沒有做出更詳細的說明。陽光100集團常務副總裁范小沖表示，從房地產(chǎn)商的角度出發(fā)，此種項目資金占用量過大，“一般不愿意參與?！痹谒磥?，解決公租房資金最好的方式，是通過REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）融資。

　　而在具體金融支持政策出臺之前，公租房資金回報率低、時間長的特點，降低了社會資本介入的積極性。在具體融資方案出臺之前，資金仍是公租房建設面臨的尷尬難題。

　　汪利娜建議，政府對社會資本進入應給予更明確的土地和稅收優(yōu)惠，讓企業(yè)以較低的價格去租房、賣房，有償出租出售。只有對低收入階層，才需要提供政府出錢兜底的剛性保障。

　　北京師范大學經(jīng)濟與工商管理學院教授沈越亦向本刊記者表示，最終，住房保障應該是面向社會中收入最低群體的救濟手段，當前保障房擴面的做法，事實上造成了市場與計劃雙軌運行的局面。解決住房問題出路在理順房價形成機制，進行土地制度改革，而非單純的保障房擴面。